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| 2023 榆林城市更新调研报告 |
| 文章来源：榆林日报 访问次数：15209 发布时间：2023-4-10 11:55:54 |
榆林城市更新调研报告
3月9日至3月19日，市人大城市更新调研组对江西省南昌市、景德镇市、上饶市，福建省泉州市、晋江市、南安市的城市更新项目进行了深度调研和交流学习。
这些地方的城市更新行动尽管开展的时间不同、产业不同、方式不同、主体不同，但都有一个共同点，即既重视经济功能的“硬实力”，同时狠抓文化“软实力”，软硬兼施，都体现出生态文明时代的特点；引入以历史文化遗产和城市文化为代表的高水平策划，城市设计从绿色低碳和人文精神坐标两方面提炼出城市风貌；城市建设由大拆大建、开发式转向组团式、嵌入式逻辑，商贸营造由集中型、中心型项目逻辑逐步转向精细化的运营逻辑，出现越来越多的网红式、社区式小型特色社区聚落；老厂房（区）和老城（街）的再利用兼顾公益性与市场化，为城市创造综合价值；城市经营理念更加开放，公私合营项目在这一时期展现出蓬勃活力，城市更新硕果累累。
赣州经验
环境优化为重点，十五分钟生活圈与旧改结合推进。南昌市699文化创意产业园原址是1957年成立的江西华安针织总厂，改造后的园区充分利用原有的绿地和公园，在周围植入商业业态，使之成为方便周围社区和百姓生活的十五分钟生活圈；记忆的东门1981特色街区，形成自带流量的文化街区。
文化嵌入为核心，打造经济、文商娱、市集为一体的文化新业态。南昌市注重引进和培育具有集聚人气、提高品位、吸引关注度、优化软环境的文化项目，南昌市梅湖景区暨八大山人文化产业园是以清代书画大师八大山人为核心、以传统文化为主轴、以梅湖生态美景为纽带的江南都市历史文化生态景区。在此轮城市更新行动中，南昌市政府结合旧改工程与文化提升项目，重点打造集经济、文化、商贸、娱乐为一体的文化新业态。
城市体检与城市更新融合促进。上饶市在城市更新中坚持城市体检先行，制定了《建立城市体检评估机制推进城市高质量发展实施方案》。建立“政府主导、部门协同、全社会参与”和“一年一体检，五年一评估”的长效机制。
以典型案例带动城市更新。江西省发挥城市更新典型案例的引领、示范作用，积极组织各县（市、区）参加江西省城市体检转化城市更新项目优秀案例评选活动，以典型案例带动城市更新高质量发展。
景德镇经验
陶溪川文创街区更新。陶溪川文创街区是以陶瓷工业遗产保护利用为基础，融产业升级与城市更新为一体的文商旅项目，现已改造运营宇宙瓷厂、陶瓷机械厂和为民瓷厂，总投资110亿元，设有景德镇陶瓷工业遗产博物馆、陶溪川美术馆、邑空间双创平台、陶公塾教育研学基地等业态，打造了一个国内外知名的无围墙的文化艺术街区。通过精心运营，园区2022年实现营收9.23亿元，同时改造后的陶溪川双创社会效益凸现，聚集了“景漂”创业青年2万余人。
陶阳里社区更新模式。景德镇市从高标准的规划和策划入手，同步引入国企进行投资和融资，对城市存量空间进行产业内容植入与空间提升，创造存量空间价值激活的城市更新项目，在瓷文化这个历史文化景观主轴线上，御窑厂被开辟为御窑厂国家考古遗址公园，并结合东侧新建的御窑博物馆，将官窑的生产技艺和复原的精美瓷器呈现给当代世人，完成了御窑厂从行政、生产功能到公共展示空间的转变。
泉州经验
城市双修，新旧交融，用有机嵌入激发古城活力。泉州作为“海上丝绸之路”的重要起点，古城内藏匿着大量背街小巷，如何使背街小巷重新焕发活力？泉州市政府经过科学、严谨、有温度的策划，以金鱼巷的微更新为入手点，开展了有益的探索。
2020年下半年，泉州按照留古味原则，引导古城更新方向，以开展国家“生态修复、城市修补”试点为抓手，采用微更新、微扰动的“绣花”功夫对古城内154条街巷进行活态化保护综合提升，中山驿站的创新设立是泉州推动历史文化街区业态培植的缩影，沿墙搭建的青年创客文化平台成为文创产品的展销柜，“D调泉州”里不定期举办各类公益文化活动，发挥空间的社会效益。
晋江经验
晋江市首先通过街区价值评估，明确其作为晋江“城市生发起源地、演变历史活化石、传统文化重要载体、侨台亲缘纽带实证”的重要价值。以精心的城市设计为工具，团队与政府、居民、企业，以及街区内两大姓氏——庄氏、蔡氏宗亲会深入沟通，成功改变项目定位与决策，变整体拆除、单点保护为整体保护，变单一公园功能为多样化功能，深入挖掘街区价值，改变项目定位与决策，传承疏密有致的形态和肌理，广泛宣传，宗族对本街区的发展具有重要意义和深远影响，将其塑造为集传统文化展示、传统风貌与民俗体验、企业文化展示、创意、特色商业、休闲等多元功能于一体的晋江街区博物馆、城市会客厅。
榆林的实践路径
一是转变观念，规划先行，体检开路。我们首先要解放思想、转变观念，建立全新流程的工作体系，从被动完成指标任务，到让城市为载体的产品与居民和资本深度互动，这不仅仅是认知方法论的改变，更是发展理念和价值逻辑的转变，我们一定要树立民生至上、公益至上、品质至上的理念，把最好的资源留给百姓，全方位配置公共服务设施，从长远谋划即将到来的老龄化问题和社区居家养老问题，坚持科学规划，让老百姓改得舒心、住得舒心，真正体现人民城市为人民的情怀。
二是谋划时客观看待社会效益与经济效益。增进民生福祉，是城市更新的一项重要目的。看待城市更新项目时，应从全局角度进行分析，不能仅关注“一城一地”，也不能盲目苛求项目必须做到资金平衡，财政资金确需予以支持的，应当名正言顺地予以支持。对于有些城市更新项目，例如十五分钟生活圈构建和老旧厂区、老旧街区改造等，如果从长期经济收益看，能够满足投资回报的基本要求，但是从短期看，投资收益难以汇集实现，甚至连资金平衡都无法保证，对于这样的城市更新项目，必须在项目谋划之初，就确定好投资主体。在景德镇和泉州的城市更新项目中，大部分都是由国有企业和民营企业担任实施主体。故此，对于很多城市更新项目，在谋划之初，就要分析好会有什么样的市场主体来参与投资，以便更新项目可持续进展。
三是运营前置，构建城市更新良性闭环。新形势下的城市更新需要兼顾社会需求、市场规律和公共政策，将城市作为可生长的“有机体”，化管理为治理，重新认知城市更新中资源内涵、角色定位和运作模式，城市更新要从面向开发转为面向运营，通过城市运营实现综合品质提升。面对规划实施中的现实困境，传统城市管理思维难以为继。如我们城市的三馆建设一年前已经交工，却迟迟不能投入运营，社区配套建设的邻里中心和幼儿园也存在类似问题。运营前置一方面可以从广义存量资源角度出发，拓展城市更新资源涵盖范畴，精准配置有限空间资源，实现城市资产的有效整合和增值；另一方面重新定位政府、企业和公众角色，激发城市更新主体的参与动力，构建全新“过程式”以人的需求为核心的服务链条，保证项目实施成效，激发主体参与动力，实现规划持续运维，重塑地区价值活力，以少量财政资金激活社会资本潜力，实现多元主体共同参与区域治理，构建以政府小投入撬动企业大投资的城市更新良性循环。
四是培育新产业，形成产业集聚、产城融合的新环境。在很长一个时期里，我们的产业布局规划喜好把产业区与城区分开建设。这种模式都留下了后遗症，而且功能单一，缺乏活力和人气；后者造成城市功能的两张皮，把生活功能与生产功能人为分割开来，使之不能互为促进、互为补充、互相融合，而且还造成了交通拥挤、资源浪费、生活不便。榆林高新区属于有城无产地区，即所谓大型居住区，缺乏产业和就业功能，单纯的“卧城”功能明显，亟须有“产”的导入。要学习景德镇和泉州在古城活化中的经验，景德镇陶阳里社区巷道里如今聚集了众多的文化新业态，形成了一个完整的产业链条，使得产业聚集效应明显。我们的古城和园区在选择业态时，也要紧扣当地文化特色，转型一些不必要的产业，除了大力引进培育和发展各类新兴产业，如互联网、研发设计、电子商务、智能制造、旅游商业以及生产性服务业外，还必须从实际出发，引进和培育具有集聚人及与之相配套的酒店、商业、公寓、文化、休闲、会展等产业，使整个区域的社会关注度陡然提升，进而人流、物流、资金流、项目流源源不断，使这个地区迅速成为“热点”区域，驶入发展快车道。
五是优化营商环境，倡导公众积极参与。欲致鱼者先通水，欲致鸟者先树木。良好的营商环境是吸引投资兴业的重要条件，也是推动高质量发展的核心竞争力。首先要致力于打造景德镇和泉州那样优良的营商环境与创业环境，多措并举当好“贴心管家”，全力打造与建设陕甘宁蒙晋交界最具影响力城市相适应的一流营商环境，为区域经济高质量发展聚势赋能，城市文化通过环境优化进一步彰显引人留人的魅力，高效地实现城市更新中产业植入、产城融合、城市赋能的目的，要按照政府主导、市场运作、多方参与的模式推动城市更新，探索金融支持、社会力量参与旧区改造等方面的可持续改造模式，建立改造资金政府与居民、社会力量合理共担机制和后期长效管理机制。在老旧小区改造中，探索多元化的资金筹措模式，建立“居民合理分担、金融机构支持、单位投资、市场运作、财政奖补、社会参与”的多渠道资金筹措机制，引导水、电、气、通信、有线电视等经营单位投资基础设施改造提升。电力、通信等专业经营单位的相关管线改造计划与城镇老旧小区改造规划和计划有效衔接，同步推进实施。
六是注重挖掘历史文化内涵，塑造新业态，激活古城活力。城市更新在于对“旧”的改造，很多“旧”拥有厚重的历史、独特的文化，有些“旧”也是承载了很多人儿时的记忆和城市的成长印迹，而上述这些无一例外地具有无可比拟的历史价值和商业价值，由此也将带来一种有别于“新项目”的独特魅力和市场竞争力。因此，充分挖掘当地的历史和文化，对历史城市价值挖掘与空间重塑对城市更新项目具有极为重要的意义。例如，江西景德镇的陶溪川·CHINA坊，泉州市的中山路背街小巷、晋江的五店市、福州市的三坊七巷，都是在充分挖掘了当地的历史文化的基础上，开发出来的典范性城市更新项目。尤其是泉州中山路金鱼巷与榆林古城有许多相似之处，在榆林古城保护和活化中要借鉴陶阳里社区更新和泉州金鱼巷微改造经验，以上这些古城改造和旧厂改建项目都是在尊重历史城市景观和延续城市肌理的前提下，通过空间组织、建筑布局与场所营造等手段，以新的共享空间为纽带再次串联城市历史剖面景观要素的新业态，因此，对于一些具有历史和人文色彩的城市更新项目，应在项目谋划早期，邀请一些当地熟悉历史文化的专业人士参与顶层设计，这样才能让城市更新项目充分散发出其特有的潜质和魅力，进而才能吸引众多的投资人。景德镇陶阳里创意市集就是创新经济最接地气、最具活力的呈现方式，也是城市休闲商业街区最聚人气、最具灵活的旅游吸引物，通过文化引领、资源汇聚、特色活动、媒体传播等方式，持续打造“创意大集”品牌活动IP，为城市带来丰富的内容、密集的人流、高度的曝光，还能为长期的招商与合作积累丰富的资源，创造更多的可能性。榆林在古城改造和活化中，要学会运用以上新业态来激活老城小巷文化肌理，并有选择地在古城街巷、古城人防通道和榆溪河生态长廊植入各类小型名人博物馆、城市记忆馆和文创园，再结合文创、文商旅等业态的多元产业矩阵的策划城市更新系统解决方案和创新操盘模式，突出城市特色风貌，提高城市的活力、魅力和竞争力，建议结合景德镇的特点及定位，站在全市角度统筹考虑城市更新的方向与重点，试点区引领，分片区推进，通过新业态的植入，在古城的文化内涵中注入新的文化价值，让古城人民留得住乡愁、留得住记忆、增加文化自信，打造塞上文化博物馆和长城文化会客厅。
七是敢为人先创新土地供应机制，面向全域存量空间优化。城市更新涉及面很广，许多调整、转型、改革、创新都是没有先例的，既没有理论的借鉴，也没有现成的案例可以参考，在实施过程中就需要政府和策划团队有基于人民至上的敢为人先的创新精神。创新土地供应机制有助于盘活存量用地，推动空间转型升级，探索推进城市更新路径。结合我市获批盘活利用低效用地国家级试点城市工作，统筹优化空间资源配置，大力推进城镇低效用地再开发，积极探索创新盘活低效用地试点政策在城市重要片区、城市更新、城中村整治和风貌塑造等方面的运用，提高土地开发利用效率。按照“多规合一”和节约集约要求，优化城镇各类用地标准，开展详细评价认定，完善低效用地开发管理机制。在符合国土空间规划和用途管制要求前提下，探索土地混合开发和空间复合利用、混合产业用地供给、产业用地提容增效、弹性供应土地、“标准地”改革。支持盘活利用低效用地过程中的边角地、夹心地、插花地等难以独立开发的零星土地，按程序批准后，以协议方式供应给周边防止大拆大建，存量时代的城市更新必然涉及既有的建筑环境，织补既是对现实的尊重也是一种完善。它是一种综合的策略，包括为促进既有城市可持续发展的所有方面。产业作为增资扩产用地（商品住宅用地除外）。
八是发挥人大作用，助推城市更新高质量发展。要学习借鉴赣州和泉州经验，榆林市人大在城市更新行动中，要发挥自身政治机关的作用，率先在城市更新中推行票决制，并在《城市更新二号议案决定》中，每年确定十件事项跟踪督办，市政府每季度向市人大常委会专题报告一次议案办理情况，市人大常委会适时组织专题询问或民主测评；承办牵头部门每半年向人大常委会主任会议报告一次议案办理进度；并适时组织省市人大代表广泛开展视察、调研和检查，及时审议专项工作报告，同时，通过询问、质询、满意度测评等监督方式，发挥人大监督组合拳的叠加效应，坚持问计于民、问需于民，接受群众监督、请群众评判，并将监督和支持贯穿于城市更新行动全周期。人大在城市更新行动中，还要运用立法权，积极提出立法建议，争取《榆林市城市更新条例》进入市人大常委会立法规划项目库，推动城市更新地方立法取得实质性进展。
编辑李婷
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